31 mars 2020 : le jour où la Ville de Paris pourrait perdre la bataille contre AIRBNB


31 mars 2020 : le jour où la Ville de Paris pourrait perdre la bataille contre AIRBNB

Le 31 mars 2020, sera connu l’avis de l’Avocat général de la Cour de justice de l’Union européenne (ci-après désignée « CJUE ») sur les questions préjudicielles posées par la Cour de cassation.  Cet avis, s’il ne lie pas formellement les juges de la Cour de justice, pourrait présager de la teneur de l’arrêt attendu entre avril et juin 2020.

 

Les enjeux sont énormes : plusieurs centaines d’assignations de propriétaires par la Ville de Paris sont gelées par le Tribunal dans l’attente de cette décision européenne. Par ailleurs, des centaines de propriétaires susceptibles d’être en infraction pourraient bénéficier d’une immunité juridique faute de texte conforme pour les condamner…

 

Enfin, une censure de la réglementation actuelle par les juges européens pourrait ouvrir un vide juridique sur la faculté de louer librement son logement sur une plate forme de type AIRBNB.

 

Lumière sur la question.



I.              Des enjeux économiques


La Cour de justice de l’Union européenne a été saisie par la Cour de cassation de plusieurs questions préjudicielles concernant la réglementation française relative à l’activité de location meublée touristique (de type Airbnb) et sa compatibilité avec les exigences du droit européen, et notamment sa conformité à la Directive Service 2006/123.

 

L’activité est notamment régulée par l’article 631-7 du Code de la construction et de l’habitation (ci-après désigné sous le terme « article 631-7 »), qui soumet les propriétaires à un système d’autorisation des locations meublées touristiques dans les locaux à usage d’habitation et restreint l’activité à une certaine durée (120 jours) et pour un certain type de logement uniquement (résidence principale).

 

Selon la Ville de Paris, près de 20.000 annonces seraient postées en violation de l’article L.631-7. Avec une amende civile pouvant atteindre 50.000 euros, ces violations pourraient correspondre au montant potentiel de 10 milliards d’euros !

 

Si la ville a pu se vanter d’avoir fait condamner un nombre certain de propriétaires et récolté près de 2 millions d’euros d’amende civile, la réglementation Airbnb continue de faire débat, puisque certains en demandent l’abandon et d’autres l’extension (pour conduire à une interdiction pure et simple de l’activité dans les locaux à usage d’habitation).


Or, depuis le 1er janvier 2019, toutes les affaires sans exception sont gelées devant la Cour d’appel de Paris et le Tribunal judiciaire (ancien Tribunal de grande instance).  Ces sursis sont également prononcés dans l’ensemble des tribunaux français pour les affaires qui concernent le point de la règlementation remis en cause devant l’organe juridictionnel de l’Union européenne[1].


Dans l’optique de l’arrivée prochaine de l’avis de l’Avocat général de la CJUE sur cette affaire, il est temps de prendre la mesure des potentielles conséquences qu’un tel arrêt pourrait déclencher.



II.              Pistes de réflexions de la CJUE


  Question n°1 : L’article 631-7 du Code de la construction et de l’habitation entre-t-il dans le domaine d’application de la Directive Services 2006/123 ?


Si l’activité n’est pas considérée comme une prestation de service au sens de la directive, alors elle ne rentre pas dans son champ d’application et la question sur la conformité de la réglementation de ladite activité à la directive services devient sans objet.

L’interprétation habituelle de la CJUE sur la notion de prestation de service est relativement large et couvre l’ensemble des activités fournies en échange d’une contrepartie économique, sauf le cas des contrats de travail, pour lesquels il existe encore une exception.

Dans l’arrêt de la Cour de justice du 19 décembre dernier la Cour indique que l’activité d’intermédiation relève de la notion de « service » au sens de l’article 56 TFUE et de la directive 2006/123 (CJUE n° C - 390/18).

Dans ces conditions, il apparait très clairement que l’activité réalisée par les plateformes Airbnb rentre dans le champ d’application de la notion de prestation de service au sens de la directive 2006/123. Cela est expressément confirmé au point 52 de l’arrêt : « […] le service d’intermédiation fourni par Airbnb Ireland vise à permettre la location d’un lieu d’hébergement, dont il est constant qu’elle relève de la directive 2006/123 ».


Question n°2 : Comment la CJUE va-elle déterminer la conformité de l’article 631-7 ?


Face à de telles affaires, la Cour de justice adopte généralement une méthode particulière en plusieurs étapes : d’abord, il convient de déterminer si la réglementation interne constitue une restriction à la liberté de prestations de service, puis si cette restriction est justifiée par une raison d’intérêt général, et enfin si cette restriction répond aux exigences de proportionnalité et d’adaptation à la situation régulée


                   L’article 631-7 constitue-t-il une restriction à la liberté de prestation de service ?


Sur le premier point, il apparait relativement clair que l’article 631-7 impose une restriction aux propriétaires pour louer leur bien immobilier comme ils le souhaitent, à travers la limitation dans le temps pour les résidences principale et l’interdiction pure et simple de mise en location des résidences secondaires.

Cette restriction est-elle justifiée par une raison impérieuse d’intérêt général (RIIG) ?

En présence d’une restriction, la Cour devra alors déterminer si les justifications invoquées par l’autorité dont émane la réglementation litigieuse correspondent à une raison impérieuse d’intérêt général. En l’espèce, le gouvernement français invoque comme justification la lutte contre la pénurie de logements destinés à la location.

De manière générale, il ne ressort pas de la jurisprudence de la Cour de justice que cette dernière a dégagé une RIIG relative à la protection du marché immobilier, et particulière au marché locatif.

Par ailleurs, le considérant n°40 de la directive 2006/123 fournit une liste longue et détaillée des domaines et activités couverts par la notion de « raisons impérieuses d’intérêt : or, la lutte contre la pénurie de logements n’est pas une raison impérieuse déjà dégagée par la CJUE.

Les restrictions imposées répondent-elles à des exigences de proportionnalité et d’adaptation ?

Dans l’hypothèse où la Cour venait à considérer, de manière innovante, que cet objectif constituait bel et bien une raison impérieuse d’un intérêt général, cela ne suffirait pas pour autant à valider définitivement la conformité de l’article 631-7.

Les avocats du gouvernement français devront alors prouver que le développement des activités de location meublée touristique en France, et notamment dans les villes couvertes par l’article 631-7 (Paris, Lyon, Bordeaux, Nice, etc.) est directement corrélé avec une baisse des logements disponibles à la location. Il ne s’agit pas de prouver que les deux tendances existent conjointement, mais qu’elles sont liées par un lien de causalité.

Cela reviendrait à prouver qu’il existe moins d’appartements disponibles à la location parce que ces logements sont utilisés par une activité de type Airbnb : l’Etat doit démontrer que la restriction imposée par l’article 631-7 est nécessaire à la poursuite de son objectif.

Dans son avis sur l’affaire ayant donné lieu à la décision du 19 décembre dernier, l’Avocat général compare l’activité d’Airbnb avec celle d’Uber, pour y dégager l’opinion suivante : «  À cet égard, je considère que, si AIRBNB Ireland fournit une aide optionnelle à la détermination du prix, elle ne fixe pas pour autant ce prix, celui-ci étant déterminé par un loueur. En outre, contrairement à la situation dans l’affaire d’Uber, les loueurs utilisant la plateforme d’AIRBNB Ireland ne sont pas découragés de fixer le prix eux-mêmes, le seul facteur pouvant les décourager tenant à la logique de l’offre et de la demande ».

L’exigence de proportionnalité de la mesure fera probablement également débat puisque dans certaines situations, les propriétaires qui souhaitent exercer une activité de location meublée touristique doivent procéder à une opération de compensation, à savoir acheter de la commercialité ou transformer d’autres locaux pour leur donner un usage d’habitation.

Dans la pratique, l’achat de commercialité est très compliqué : peu d’offre, et donc un prix extrêmement élevé. Par ailleurs, l’achat et/ou les travaux réalisés dans un autre local, qui doit parfois se situer dans un arrondissement ou une zone précis(e), entraînent des coûts importants pour les propriétaires.

En définitive, il n’est pas impossible que la Cour rejette la justification apportée par la Ville de Paris, soit parce qu’il ne s’agit pas d’une raison impérieuse d’intérêt général, soit parce que la restriction, bien que justifiée, n’est pas nécessaire ou proportionnée.

Il convient toutefois de rester prudent : la Ville de Paris avance également des arguments qui ne sont pas dénués de sens et il est envisageable que la Cour soit sensible à la problématique de la pénurie de logements destinés à la location, qui peut parfois avoir des conséquences négatives, pour les étudiants par exemple.

    III.    Etude des potentielles conséquences


La CJUE se retrouve face à la possibilité de valider ou non la conformité de l’article L. 631-7 du Code de la construction et de l’habitation face au droit de l’Union.

* •    Si l’article est validé par la CJUE

Si la CJUE considère que l’article est compatible avec le droit de l’Union, alors l’ensemble des juridictions françaises devra se conformer à cette décision et continuer d’appliquer la réglementation dans son état actuel.

Dans ces conditions, les procédures en cours pourront reprendre. Les affaires en sursis seront jugées, probablement au fur et à mesure de leur enregistrement au rôle, et les condamnations des propriétaires sur le fondement de l’article L. 631-7 du Code de la construction et de l’habitation seront toujours possibles.

* •    Si l’article est invalidé par la CJUE

En revanche, dans l’hypothèse où la CJUE déclare l’article contraire au droit européen, alors le fondement légal de l’ensemble des procédures en cours se retrouverait illégal (et donc sans objet).

En effet, si la réponse de la CJUE est défavorable et que la Cour estime que la France viole la directive européenne services, alors la Cour de cassation, qui avait envoyé la question préjudicielle, devra en tirer toutes les conséquences : l’institution qui a pris l’acte doit l’abroger ou le modifier.

Cette déclaration d’invalidité est une raison suffisante pour tout juge de déclarer cet acte non valide. Par conséquent, les juridictions nationales sont dispensées de leur obligation de renvoi et sont elles-mêmes habilitées à constater une invalidité de l’acte (CJCE, 1981, International Chemical Corp.).

En application de la jurisprudence Simmenthal de la Cour de Justice (1974), les juridictions nationales doivent laisser inappliquée toute législation nationale contraire au droit de l’UE telle qu’interprétée par la CJUE.

Pour les procédures de contrôle en cours, la disparition de l’article 631-7 signifie que les locations meublées ne sont plus soumises à aucune limite en termes de type de logement ou de durée des locations. On pourrait probablement parler d’immunité -certes, temporaire- des loueurs, aussi bien à Paris que dans d’autres communes françaises soumises au même article.

Dans ces conditions, on imagine que tout propriétaire pourrait louer un local à usage d’habitation, qu’il s’agisse de sa résidence principale ou secondaire, jusqu’à 365 jours de l’année, du moins tant qu’aucune nouvelle réglementation ou mesure transitoire n’est adoptée !

Pour les assignations déjà lancées dans la machine judiciaire, alors il est envisageable qu’elles perdent en réalité leur unique fondement légal. Si l’article disparait car il est illégal (au sens large), alors il n’y a plus de contravention ni d’amende rattachée à la contravention. En bref, cela pourrait conduire à l’annulation de toutes les procédures en cours !

Sans conteste, il s’agirait d’une défaite pour la Ville de Paris qui aura engagé des sommes importantes pour poursuivre des propriétaires blanchis de toute infraction, parmi lesquels des multi-propriétaires dont elle fait une priorité.

Pourquoi la Guerre ne serait pas perdue par la Ville de Paris ?

Pour commencer, il convient d’attendre avec prudence l’arrêt de la Cour de justice. Dans l’hypothèse où l’avis de l’Avocat général serait en faveur de l’activité de location meublée, cela ne signifie pas pour autant que l’arrêt le sera. En effet, s’il est courant que cet avis soit suivi par les magistrats de la Cour de justice, il ne lie en aucun cas leur décision.

Par ailleurs, s’il est vrai que la jurisprudence actuelle de la Cour de justice tend vers un résultat en défaveur de la Ville de Paris, il n’est pas exclu que les juges soient sensibles à la problématique soulevée par la Ville, au demeurant existante dans d’autres villes européennes (par exemple Bruxelles ou Amsterdam), et modifient ainsi leur jurisprudence habituelle pour inclure la protection des logements destinés à la location au sein des raisons impérieuses d’intérêt général.

En définitive, difficile de prédire avec certitude l’issue de cette affaire, qui ne sera connue que dans quelq
ues mois.


            En attendant, les affaires poursuivies par la Ville de Paris continuent et les assignations s’accumulent…










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